一、文件起草的背景和依据

（一）贯彻《中华人民共和国未成年人保护法》的要求

《中华人民共和国未成年人保护法》自1991年实施以来，多次修订，新修订版《中华人民共和国未成年人保护法》自2021年6月1日起实施，明确了未成年人保护的“家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护、司法保护”六大保护概念。其中把“家庭保护”放在第一位，明确且细化了家庭的监护职责，不依法履行监护职责的，应予以训诫并接受家庭教育指导，同时将“政府保护”从“社会保护”中单列出来，明确提出国家依法履行监护职责的情形。

（二）贯彻国务院、本市未成年人保护的工作要求

2016年国务院出台《关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号），明确提出保障困境儿童生存、发展、安全权益，完善落实社会救助、社会福利等政策制度，保障困境儿童基本生活、医疗、教育救助，落实监护责任，加强残疾儿童福利服务。2022年市政府出台《关于深化推进本市困境儿童保障工作的实施意见》（沪府规〔2022〕4号），结合本市实际，细化了相关举措和要求。

为贯彻落实新修订《未保法》，保障监护缺失或监护不当的困境儿童合法权益，细化具体政策落地，同时也是进一步建立本区困境儿童关爱保障制度性文件的需要，区民政局牵头起草了《关于深化推进本区困境儿童保障工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》明确了相关区级部门在困境儿童关爱保障中的具体职责，明确了各街镇统筹做好困境儿童关爱保障的要求。

二、文件的制定过程

《实施意见》由区民政局牵头起草，形成初稿后，征求了多方面意见。

2022年6月向区教育局、公安嘉定分局、区财政局、区卫健委、区医保局、区妇联、区残联等区未保委相关成员单位征求意见。

2022年9月组织召开座谈会，广泛征求未成年人保护领域各方专家意见。

2022年10月在嘉定门户网站公开征求社会公众意见。

2022年11月书面向市级相关部门征求意见。

2022年12月委托律师事务所进行文件风险评估。

2023年5月由区政府办公室进行合法性审核。

2023年5月区政府常务会议审议《实施意见》。

三、主要内容

第一部分，是明确困境儿童及重点保障对象。本意见所称困境儿童，包括符合“因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的；因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的；家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的”未满十八周岁的未成年人。同时，《实施意见》进一步强调了本区重点聚焦对象是“因监护缺失或监护不当导致人身安全受到威胁或侵害的困境儿童”，并根据市民政局文件精神，对因监护缺失或监护不当的儿童进行了明确地界定。

第二部分，巩固深化困境儿童保障措施。《实施意见》一是在“加强基本生活保障”方面，明确“对本区户籍的监护缺失或监护不当的困境儿童，参照社会散居孤儿保障标准，给予基本生活保障；年满18周岁后，在学制规定年限内，仍在全日制高中阶段（普通高中教育、中等职业教育）和全日制大学阶段（大专、本科、高等职业教育）就读的，可继续享受基本生活保障”。同时根据市民政局文件精神和特困人员救助供养新要求，做好救助政策衔接，明确“对法定抚养人有抚养能力但家庭经济困难的困境儿童，家庭符合最低生活保障条件的纳入保障范围并适当提高对其救助水平”、“选择申请困境儿童基本生活保障的，不再享受特困人员救助供养政策”等内容。二是在“加强医疗和康复保障”方面，根据本市近年新制定的文件规定，明确“将本区户籍的监护缺失或监护不当的困境儿童，参照社会散居孤儿医疗保障政策，纳入城乡居民基本医疗保险、城乡居民大病保险、少儿住院互助基金、城乡医疗救助等制度覆盖范围实施综合保障。符合条件的监护缺失或监护不当的困境儿童可同时享受重度残疾人护理补贴及康复救助等相关政策”等内容。三是在“完善教育资助和救助”方面，提出“对本区户籍监护缺失或监护不当的困境儿童，参照孤儿教育资助政策给予相应的教育资助”、“对残疾的困境儿童，通过送教上门、特殊教育学校就读、普通学校特教班和普通学校随班就读等方式，确保完成义务教育”等内容。四是在“完善残疾困境儿童和其他身心障碍儿童保障措施”方面，进一步明确“将社会散居残疾孤儿纳入‘残疾孤儿手术康复明天计划’对象范围”。提出“鼓励和支持社会力量举办重度残疾儿童养护服务机构。纳入上海市基本公共服务项目的残疾人康复等服务要优先保障残疾儿童需求”、“建立孤独症儿童关爱服务体系，完善康复救助等保障措施，培育发展为孤独症儿童提供服务的社会组织和从业人员队伍”等内容。

第三部分，是健全完善困境儿童保护工作机制。在此部分中，结合贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》《上海市未成年人保护条例》，《实施意见》在“健全完善困境儿童保护工作机制”的总体要求中，明确提出“对监护缺失或监护不当的困境儿童，政府相关部门要及时介入，保护儿童人身安全”的要求。在“完善安全保护工作机制”中，明确“进一步健全和完善监测预防、发现报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等安全保护体系”、“依法严厉打击侵害儿童以及教唆、诱骗、组织、胁迫、利用儿童从事违法犯罪活动等各类违法犯罪行为”等。在“建立家庭监护能力评估机制”的内容中，明确“对存在监护缺失或监护不当等情形的家庭，区民政局、公安机关等部门可委托未成年人救助保护机构或专业社会工作服务机构，按照有关标准和规范，对未成年人的父母或者其他监护人开展家庭监护能力评估”，作为监护能力认定、监护干预帮扶或恢复监护人监护资格的参考依据。在“落实监护支持与干预机制”内容中，2021年，本区开展了“为300名义务教育阶段家庭监护缺失或不当的儿童提供支持服务”列入市为民实事项目，以社会工作个案干预的方式，为本区因家庭监护缺失、监护不当陷入困境的义务教育阶段儿童及其家庭提供家庭监护指导、教育帮扶、日常照料、心理疏导、行为矫治和社会融入等个性化支持服务。为了推进和完善这一品牌项目，文件明确“对具有监护意愿但缺乏监护能力的家庭，区民政局会同各街镇民政机构通过专业社会工作服务机构，为其家庭提供家庭监护指导、教育帮扶、日常照料、心理疏导、社区矫治和社会融入等个性化支持服务”、“对存在监护缺失或监护不当情形需要予以临时监护的儿童，儿童住所地的村（居）民委员会或区未成年人救助保护机构要依法履行临时监护职责”、“对严重侵害儿童权益的，区、街镇民政部门及有关方面应依法向人民法院提起申请人身安全保护裁定、申请撤销监护人资格或变更监护人、追索抚养费等，必要时可提请人民检察院支持起诉”等内容。在“完善监护职责督促机制”中，明确“对困境儿童父母或其他监护人不履行监护职责或侵犯儿童合法权益的，公安机关接到报告或在办理案件过程中发现存在上述情形的，应根据实际情况对服务或其他监护人予以训诫，并责令其接受家庭教育指导”、“对致使儿童处于不安全状态或造成其人身伤害的，依法追究父母或其他监护人的法律责任”。同时，还进一步明确“对决定执行行政拘留的被处罚人或采取限制人身自由刑事强制措施的犯罪嫌疑人，公安机关应询问其是否有未成年子女需要委托临时照料；对服刑人员、强制隔离戒毒人员的缺少监护人的未成年子女，执行机关应为其委托临时生活照料提供帮助”等。

第四部分，是强化儿童福利和保护机构监护职责。《实施意见》明确要“加快区级未成年人保护机构建设，统筹建设本区困境儿童照料床位，用于满足本区户籍或长期居住本区的困境儿童应急保护、临时监护需求”、“本区困境儿童照料床位总数不少于25张，分别设置在区未成年人救助保护机构和各街镇未成年人保护工作站”。

第五部分，是落实保障措施。《实施意见》提出强化责任落实，将困境儿童保障工作纳入重要议事日程和经济社会发展规划，依托区、街镇未成年人保护委员会工作机制，进一步完善政策措施，优化工作流程；发挥群团组织作用，广泛开展适合困境儿童特点和需求的关爱、帮扶、维权等服务；建立基础数据库，健全信息报送机制，通过数据共享、大数据分析、人工智能辅助等形式，对困境儿童实施精准帮扶和个案干预措施；加强人才队伍建设，继续加强街镇儿童督导员、村（居）儿童主任队伍建设，加强业务培训，加强培育发展困境儿童服务类的社会组织和专业社会工作者，引导社会专业力量参与困境儿童保障服务；加大财政保障力度，优化和调整支出结构，支持做好困境儿童保障工作；加强宣传引导，强化全社会保护儿童权益意识，强化家庭履责的法律意识和政府主导、全民关爱的责任意识；注重督促检查，将困境儿童保障工作纳入区、街镇未成年人保护工作评价指标体系，建立常态化督查考核机制。