对嘉定区六届人大三次会议

第065号代表建议的答复

办理结果：采纳

吴XX代表：

您提出的“关于加大力度规范保健品市场的建议”的代表建议收悉，现将办理情况答复如下：

保健品市场秩序的问题，市场监管部门已有关注。近年来，我区陆续出现了一些保健品、保健器械销售店铺，这些店铺多分布在社区、菜场周边等老年人密集的地区，多利用健康讲座、聊天、免费赠送小礼品等方式通过取得老年人信任后销售商品，老年人购买后往往不被家人认可，但由于种种原因，部分不诚信商家在保健品市场尤其是老年保健品市场玩起了花招，涉及老年保健品消费的投诉时有发生，成为社会各界关心关注的热点问题，也成为执法部门监管及消费纠纷调解的难点问题。您关于规范保健品市场的建议贴近民生热点，也是政协委员参政议政的具体表现，我局予以高度重视，组织开展了专题调研，分析现状、梳理问题、提出建议，力求通过各界共同努力，逐步规范保健品市场消费行为。

一、嘉定地区保健品投诉处理现状

据统计，2017年我局共受理涉及保健品的投诉举报104件，占全部消费者投诉举报的0.28％，大多反映经营者夸大宣传保健品功效、经营者虚假宣传、无照经营，以及经营者关门导致消费者已购买但寄存在经营者处的保健品无法领取等问题。

根据嘉定地区保健品投诉的情况分析，主要存在三方面的问题：一是随着社会经济的发展，老年人收入水平和消费能力不断增长,构成了一个巨大的老年消费市场。而老年人的健康状况容易出现异常,退休后又不像工作时那样忙碌,更有时间关注健康信息,而且积蓄也相对充裕,因此老年人也成为目前国内保健行业的主要消费人群。二是老年人的知识、信息结构明显跟不上社会的发展，由于与亲人缺乏沟通、联系，面对陌生人递过来的“关爱”橄榄枝，老年人很难去设防，容易被不法分子利用, 最容易受骗的老年群体有三个：失独老人、城镇空巢老人、农村留守老人。三是违法经营者通过种种方式躲避执法部门的监管，在调查取证上有一定难度。

二、保健品监管中面临的难点分析

（一）老年人保健食品市场的两大误区

1．普通食品VS保健食品VS药品——基本概念混淆

根据《中华人民共和国食品安全法》和《保健食品注册管理办法》对保健食品做的界定：“保健食品是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品，即适宜于特定人群食用，具有调解机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性、慢性危害的食品。其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成份或者标志性成份及其含量等，产品的功能和成份必须与标签、说明书一致。简单来说，保健食品不同于药品，它的主要功能是调理，并无治疗疾病的作用。因此，在目前的老年人保健品市场上存在两种基本认知的误区。一是把普通食品当成保健食品。一些不法分子将普通食品冠以“养生”、“保健”“长寿”等字样，按保健食品销售高价；二是将保健食品当成药品。夸大宣传产品的治疗效果，哄骗老人巨资购买。

2．正规销售渠道VS多样的欺诈式销售——购买渠道不清

基于巨大的老年人保健食品市场，一些不法分子开始将诈骗的目光投向这里。因此，在实际生活中，通常蒙骗老年人的不只是产品本身，而是营销方式。目前，市场上存在的欺诈式销售有以下几种：一是欺骗消费者。普通食品充当养生保健食品；低价充当高价，销售没有批文批号、没有厂商、没有地址等的三无保健食品等。二是虚假广告。一些江湖骗子就利用部分老年人的心理，打着祛病强身、偏方有奇效、长寿万年等幌子进行欺骗。三是强买强卖。旅游途中强制要求购买指定保健食品。如旅行社打出55岁以上人员低价游横店的广告，实际变成了“虫草推销游”。

（二）老年人保健食品市场混乱的成因

1．内因——老年人自身认识不足与市场利益的驱动。

随着年纪的增大，老年人的知识、信息结构明显跟不上社会的发展，对社会中很多复杂的现象知之不多，知觉反应迟钝，轻信花言巧语，加之与社会接触较少，分析判断能力减弱，对花样日益翻新的骗术不易识别，易被歪门邪说所迷惑，而对健康的尤其关注更往往使其成为犯罪分子诈骗的目标。而在利益的驱使下，不法分子利用各种欺诈手段骗取钱财。特别是由于与亲人缺乏沟通、联系，面对陌生人递过来的“关爱”橄榄枝，老年人很难去设防，甚至被骗都还要帮着施骗者。

2．外因——市场监管缺乏有效手段

作为保健食品生产经营的监管机构，市场局始终加强对保健食品的市场监管。然而在日常监管工作中，仍在存在以下不足：

（1）保健食品经营门槛较低

目前，经营保健食品只需要办理经营范围为“特殊食品:保健食品”的食品经营许可证，办证要求与普通食品基本一致,除对供货商资质材料有进一步要求外,并未对经营主体提出经营保健食品更高更特殊的要求。这就使得保健食品的经营者准入门槛较低，行业从业人员缺乏培训，受到处罚逃逸成本低，行业存在“先天不足”。

（2）多样销售手段隐秘难查

在保健食品的监管上，监管人员手段缺失。在日常监管中，根据食品安全监督检查标准规程（SOP）的规范流程，检查集中在比对营业执照经营范围、索证索票、现场检查产品等简单的工作，对于隐秘性强、手法多变的商家来说缺乏有效的监管举措，造成了目前举证难、查处难的窘地。

（3）广告宣传虚假维权乏力

商家为了扩大销售，通常会借助广告宣传、现场推介、保健讲座、免费体验等活动，随意夸大保健食品的保健作用，甚至诱导可以治病长寿等神奇功效。而这些宣传往往流于口头，没有留下书面等证据，一旦发生老年人醒悟维权，往往无法证明，不了了之。

三、市场监管部门已经开展的监管工作尝试

为规范消费领域的保健品经营行为，近年来，我局在前期工作的基础上，已经启动违法推销老年保健品专项整治。各市场监管所已对辖区内的“生活馆”、“免费体验点”、“老年保健品销售网点”等涉及保健品的经营者及其销售场所进行全面排摸，做到“底数清、情况明、动态准”。在专项整治中，主要采取以下措施：

一是依法从严查处违法行为。对排摸情况进行细致梳理、研判分析，对其中发现的违法行为重拳出击，依法及时予以查处。重点查处以“免费体验”为幌子、实际从事商品销售的无证无照经营行为或超范围经营行为，对商品或者服务作虚假或者引人误解宣传的行为，欺骗老年消费者、引诱其购买商品的欺诈行为，销售“三无”商品、不合格商品的行为等。对于检查中发现的不合格保健食品，立即停止销售，下架封存，联合公安机关深入追查假冒保健食品生产源头，查清违法事实，涉嫌犯罪人员，一律移送公安机关。对行政处罚信息及时向社会公示，使违法经营者处处受限，提高其违法的诚信成本。

二是落实经营者主体责任。通过召开经营者会议，签订责任书等方式督促经营者落实主体责任，通过在经营者店面张贴《老年保健用品规范经营告知书》等方式，严格实施保健食品索证索票和台账记录，监督保健食品经营者把好进货关、销售关和退市关，建立健全相关自律制度，确保所售产品来源正规可靠、质检合格报告真实有效，不夸大宣传，不虚假宣传，做到诚信经营，守法经营。

三是及时妥善处理投诉。进一步畅通投诉渠道，认真做好群众来信、来电、来访受理接待工作，做到在第一时间联系投诉人，并迅速开展调查处理。对于老年消费者购买保健食品、用品、医疗器械等商品的投诉，及时、妥善处理，确保件件有回音、事事有着落，依法维护老年消费者的合法权益。在处理投诉的过程中，向双方做好法律宣传，认真化解矛盾，发现违法行为的依法调查处理。

四是提高老年人自我防范意识。充分利用老年大学和各街镇的老年学校，建立一支热心老年教育事业发展的志愿者队伍，以“故事广播”、“社区课堂”、“文艺表演”等老年人易于接受和理解的形式进街道、进社区开展主题宣传活动。组织老年人学习保健品消费常识，提高老年人科学合理消费保健品的能力，提示社区老年消费者警惕保健品消费陷阱，提高辨别虚假、欺诈消费者的能力。结合切实发生的保健品消费投诉案例，让老年人从保健品消费的误区中走出来，不让不法分子有机可乘。

五是积极推动社会共治.关注老年人的需求替代问题，利用消费维权联络点的触角，发动志愿者力量，主动对接其他职能部门和社会团体，通过加强社区服务卫生中心等正规机构的保健功能建设，完善社区健身设施，关心老年人娱乐、情感需求等工作，推动将关爱老人理性消费的各项措施落到实处。加强对社区基层老龄组织规范引导。目前全区综合为老服务中心共12家、老年人日间服务中心20家，社区标准化老年活动室近300家，社区涉老睦邻点346家。社区要充分利用社区为老设施，结合老年讲师团等宣讲队伍，开展针对性的老年教育宣传。不仅要有意识地给老人打好预防针，多讲讲真实的案例，告诉老人不要贪小便宜，遇事多找子女商量，不要轻信他人。2017年，老年讲师团为社区老人提供健康保健、法律伦理、时势政治、科学生活等各类讲座和文化沙龙，累计开展老年讲座50场，受益老年人3000人次。

四、下阶段工作打算及相关建议

规范管理保健品经营行为是一项综合性、系统性、长期性的工程，需要方方面面群策群力、齐心协力、齐抓共管。我局今后还将一如既往地关注此项工作，结合自身职能维护好辖区市场秩序：

（一）进一步落实保健品经营者的主体责任

通过召开经营者会议，签订责任书等方式督促经营者落实主体责任，严格实施保健食品索证索票和台账记录，监督保健食品经营者把好进货关、销售关和退市关，建立健全相关自律制度，确保所售产品来源正规可靠、质检合格报告真实有效，不夸大宣传，不虚假宣传，做到诚信经营，守法经营。同时，进一步强化保健食品溯源机制，建立从生产、加工、销售等各个环节的保健食品数据库。运用信息技术手段确保保健食品得到有效追溯。

（二）进一步加强对保健品市场的长效监管

一是严格按照保健食品安全监督检查标准规程，加大对保健品经营户的检查频次，采取错时监管和飞行检查等方式，加强对保健食品经营户的日常检查，及时查处违法违规行为。二是进一步组织开展保健品市场的专项检查。特别是要加强对无证经营、经营非法保健品、非法产品广告宣传及夸大宣传、虚假宣传的查处力度。对于检查中发现的不合格保健食品，除立即停止销售，下架封存，要联合公安机关深入追查假冒保健食品生产源头，查清违法事实，涉嫌犯罪人员，一律移送公安机关。三是进一步加强保健食品的风险监测、监督抽检、快速检测，做到及时发现，及时查处。四是要建立完善违法经营企业和个人诚信黑名单制度，提高市场监管效率和社会效应。五是要加强对市场、宾馆、饭店以及可能产生人员聚集的场所的经营者的宣传，要求其严禁为非法保健品经营者提供经营场所。

（三）进一步加强对保健食品举报投诉的查处

进一步畅通举报投诉渠道，认真做好群众来信、来电、来访受理接待工作，相关投诉举报做到在第一时间联系投诉举报人并迅速开展调查处理；始终关注辖区保健品市场动态，保持对舆论媒体的高度敏感，及时果断妥善处置保健品市场突发事件。

（四）进一步加强保健品的科普及法律宣传

根据前文分析，老年人自身对于保健食品知识的缺失及情感上的放松警惕是目前保健食品市场如此鱼目混珠的重要内因。因此，在日常监管的同时应进一步加大保健食品的宣传和科普。

1．深入社区宣传,提高老年人保健品消费风险防范能力

深入社区，结合发放宣传册，组织老年人学习保健品消费常识，提高老年人科学合理消费保健品的能力，提示社区老年消费者警惕保健品消费陷阱，提高辨别虚假、欺诈消费者的能力。

2．召开维权讲座，提高老年人开展消保维权的能力

结合切实发生的保健品消费投诉案例，针对性播放保健食品消费的案例视频，提醒老年人合理的进行保健品消费，提防各种花样的保健品推销诈骗手段。通过积极开展老年人保健品消费维权讲座，让老年人从保健品消费的误区中走出来，为老年人自助互助提供了有效的支撑。通过各式各样适合老年人习惯的宣传教育活动，加强老年人自我防范意识，不让不法分子有机可乘。

3．发挥“一站三员”作用，提高宣传力度和辐射范围

充分利用社区“一站三员”的组织架构，积极组织各方志愿者开展保健食品有关的科普知识和法律法规宣传及消费提醒，提高老年人的的自我保护意识，发现自己的合法权益受到侵害或者发现辖区内有以会议销售、讲座销售、旅游销售等形式变相推销保健食品的行为，及时拨打12315、12331、12345或者直接去市场监管局进行投诉、举报。

（五）进一步加强与相关部门的协调配合

在保健食品市场的整治中，要进一步加强与公安等相关部门的协调配合，形成合力，共同做好整治工作，发现涉案产品来源、流向等涉及其他地区的，要及时通报，让非法保健食品无处藏身，共同维护保健食品市场良好的经营秩序。

同时，我们也希望社会各界共同努力，特别是人大代表、政协委员这样有力量的人士加强呼吁，积极推进立法进程，明确行业监管细则，加强社会诚信体系建设，建立风险预警公示及行政惩戒相结合的制度。

上海市嘉定区市场监督管理局

2018年5月7日